Nota do editor
Este artigo foi o primeiro colocado em nosso concurso sobre modelos para a privatização dos Correios, realizado no ano de 2018. A versão a seguir está ligeiramente editada (sem a lista de toda a bibliografia utilizada pelo autor, a qual ocuparia um grande e desnecessário espaço). A versão integral está disponível na próxima edição da Revista Mises.
A Constituição Federal do Brasil preconiza competir à União Federal as funções de manter e legislar sobre o serviço postal e o correio aéreo nacional.
Conferiu, assim, em caráter exclusivo, a atribuição legislativa e material à União, em clara oposição ao preceito da livre iniciativa por ela mesma elencada como fundamento da ordem econômica e ao princípio da livre concorrência.
Aos que advogam a necessidade de concentração das atribuições postais no pleno domínio estatal, tal previsão adviria sucintamente de imperativos relacionados à segurança nacional, bem como ao atendimento de áreas territoriais não-lucrativas que, de outro modo, supostamente deixariam de ser alcançadas pela atividade privada.
Sobre os alicerces do setor estratégico foi fundada a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), empresa pública vinculada ao Ministério das Telecomunicações, cujo capital pertence integralmente à União Federal, conforme Decreto nº 8.016/2013.
Inobstante, conforme dados que serão trazidos adiante, o fato é que tal regime de privilégio tem resultado em inúmeros prejuízos, diretos e indiretos, à toda sociedade brasileira, fomentando os debates a respeito da privatização dos correios e livre iniciativa dos serviços postais. E, como veremos, as altercações não são inéditas.
Cabe aduzir, no entanto, duas observações. Em primeiro lugar, em um sentido técnico-jurídico, não seria adequada a utilização do termo monopólio (utilizado pela própria lei dos serviços postais), mas sim privilégio.[1] Dessa forma, utilizaremos o termo monopólio no seu sentido corrente e não técnico.
Em segundo lugar, o Supremo Tribunal Federal (STF) possui entendimento de que o privilégio concedido à ECT não é integral, estando restrito às atividades postais descritas no art. 9º, da Lei 6.538/782.[2]
Assim, não há óbice jurídico ao exercício realizado por transportadores privados de outros tipos de encomendas e mercadorias.
Em um primeiro momento, trataremos dos conceitos de privatização e desestatização. Em seguida, abordaremos aspectos históricos e comparativos internacionais a respeito do assunto, bem como a situação econômica atual dos Correios. Mais adiante, analisaremos a privatização à luz dos pensadores liberais, para, ao final, elaborar proposta e solução prática para a efetivação de eventual privatização da empresa pública.
Logicamente, o assunto levanta inúmeras problemáticas e questões referentes ao modo pelo qual se dará a privatização, ao atendimento de áreas carentes e não-lucrativas, à fiscalização tributária e ao envio de mercadorias ilícitas. Tentaremos cercar tais desafios, ainda que sucintamente, a fim de elaborar ideia clara e factível para o cenário brasileiro.
1. Do conceito de privatização versus desestatização
Cumpre esclarecer, a priori, que há quem diferencie o conceito de privatização e o de desestatização. A privatização não estaria atrelada necessariamente a um processo de desestatização, pois é perfeitamente possível haver uma privatização sem que haja uma concomitante retirada da ingerência estatal. Isso ocorreu no caso das telecomunicações, por exemplo.
As agências reguladoras e o capital social nas mãos do estado perpetuam o controle político e as vicissitudes inerentes à estatização, de forma que, embora empresas privadas pratiquem o respectivo serviço (e muitas vezes dirigidas por pessoas bem relacionadas com os governantes), não há livre iniciativa e nem concorrência genuínas.
Mais à frente serão tecidas considerações a respeito de privatização, livre mercado e concorrência à luz dos autores liberais. Por ora, para presente escopo prático, trataremos os termos privatização e desestatização como idênticos em seu sentido amplo, isto é, como um conjunto de medidas tendente a desmonopolizar e desregulamentar determinado serviço considerado como de caráter público. Tal distinção é relevante considerando que a Empresa Pública possui natureza jurídica de direito privado (ao contrário do que a designação possa pressupor), em que pese seu capital social pertencer integralmente ao estado.
2. Histórico e comparativos internacionais
A discussão a respeito da reforma postal não é privilégio exclusivo dos brasileiros.
O USPS (United States Postal Service), serviço postal dos Estados Unidos, também é governamental e responsável por 47% de todo o volume postal do mundo. Em 1970, o Postal Reorganization Act reformou o antigo departamento postal dos EUA, objetivando torná-lo politicamente independente e autofinanciado, sem, contudo, privatizá-lo.
Entretanto — e apesar de obter uma receita operacional anual total de U$ 71,4 bilhões em 2017 —, a USPS apresentou prejuízo líquido de U$ 2,7 bilhões, com uma queda de 5 bilhões de correspondências entregues e um passivo não-financiado de U$ 120 bilhões, situação que faz ascender posicionamentos favoráveis à sua privatização.
O serviço postal alemão, por sua vez, foi privatizado em 1995, tendo se reinventado por meio da prestação de outros serviços, como financeiros, parcerias, lojas de conveniência etc. No ano 2002, o Deutsche Post adquiriu a DHL e hoje atua em cerca de 200 países. O último monopólio — o envio de cartas de até 50g — caiu em 2007.
Em 2003, o primeiro-ministro japonês Junichiro Koizumi iniciou um intenso plano de privatização dos correios de seu país, resultando na divisão da companhia em outras cinco e na privatização em 2007. Ainda assim, as ações continuaram a pertencer majoritariamente ao governo.
O Royal Mail — correios da Inglaterra — iniciou um processo de privatização dividido em três partes em 2013, ano em que foi realizada a primeira oferta pública, resultando na venda de 60% das ações. Em 2015 as ações restantes foram vendidas, inclusive as que foram retidas pelo governo inglês (BOOTH; MOSES, 2016).
A empresa Correios, Telégrafos e Telefones (CTT) de Portugal também optou pela privatização em 2013, tendo vendido todas as ações em 2014.
Logo se vê que a privatização do serviço postal tem sido o caminho tomado e discutido em diversos países, seja como gerador de caixa, seja como maximizador de eficiência da atividade.
3. Da situação atual da ECT
Os Correios do Brasil apresentam hoje 49.130 reclamações no site Reclame Aqui [N. do E.: dados de 2017] com taxa de 0% de reclamações atendidas e crescente índice de insatisfação, conforme demonstrado no gráfico abaixo.
Em 08/09/2017, a empresa pública divulgou em seu blog ter sido vencedora do prêmio 100 melhores Empresas em Satisfação do Cliente, informação desmentida pelo Instituto MESC, realizador da pesquisa. Em nota divulgada no site do Instituto, foi relatado que os Correios ocuparam a 379ª posição do ranking, tendo ainda mais de 30% de clientes detratores.
Como se não bastasse, em 2017, o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU) divulgou relatório de avaliação da evolução econômico-financeira da ECT, com o escopo de averiguar os fatos relevantes que impactaram os resultados da estatal entre 2011 e 2016. O referido relatório concluiu que
a empresa apresentou crescente degradação na sua capacidade de pagamento no longo prazo (Liquidez), aumento do endividamento e da dependência de capitais de terceiros, e principalmente, redução drástica de sua rentabilidade, com a geração de prejuízos crescentes a partir do exercício de 2013.
O relatório da CGU também aduziu que o Patrimônio Líquido dos Correios foi reduzido em 92,5% aproximadamente, tendo em vista a elevação dos Prejuízos Acumulados, situação que poderia exigir a injeção de recursos da União, sob pena de apresentar Passivo a Descoberto e agravamento de sua situação financeira.
(No período analisado pela CGU, os Correios apenas apresentaram lucro líquido nos anos 2011 e 2012, sendo que 50% do montante foi utilizado para pagamento de “Transferências para União” (Juros sobre capital próprio e dividendos). A situação se repetiu em 2013, mesmo havendo prejuízo).
Além disso, o relatório também apontou que a ECT apresentou elevado crescimento das despesas gerais e administrativas após 2013 em razão do benefício pós-emprego destinado aos empregados e composto por serviços médicos em favor dos titulares e dependentes, bem como previdência complementar.
Cabe considerar, ainda, que o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a ECT possuiria imunidade tributária recíproca, não se sujeitando a incidência de tributo sobre a renda e o patrimônio. Tal fato levou a aumento significativo no grupo “Outras Receitas Operacionais” em 2016 e a uma previsão de redução da despesa tributária em R$ 18 milhões por ano, o que não foi suficiente para alterar seu quadro financeiro.
Até mesmo o Fundo Postalis, Instituto de previdência dos Correios, não escapou do prejuízo, apresentando déficit de R$ 6 bilhões e investigações de desvios de recursos previdenciários.
4. Da privatização à luz dos pensadores liberais
A atividade empresarial de circulação de bens e serviços está sujeita às incertezas e percalços inerentes à imprevisibilidade da natureza humana e à complexa rede intrincada formada pelos agentes econômicos.
O empreendedor é incumbido de selecionar os bens e serviços a serem colocados em circulação, efetuar os cálculos corretos em relação aos custos e às receitas , contratar trabalhadores, arriscar capital e, ainda assim, estar vulnerável às intempéries do mercado e ao humor dos consumidores.
Não há como negar que o capitalismo de livre mercado instaurou uma verdadeira ditadura do consumidor, que é livre para selecionar os fornecedores de bens e serviços que melhor lhe convenha, procurar substitutos quando assim determinar ou simplesmente se abster de consumir. É o que Mises denomina de soberania dos consumidores, resultado do livre mercado e do capitalismo. O economista austríaco compara os empreendedores a simples timoneiros, sujeitos à ordem do capitão; o consumidor é o capitão. É o consumidor quem determina o que deve ser produzido, em que quantidade e qualidade. Assim, o empreendedor tem de ajustar sua atividade a fim de atender aos anseios do consumidor, sob pena de ser removido de sua posição.
No entanto, a situação muda de figura quando a prestação de serviços e fornecimento de bens é efetuada pelo estado. Na atividade empresarial sob administração pública — quaisquer que sejam suas variantes técnicas ou aformoseamento semântico — não há cálculo econômico, não há prestação de contas, não há punição, não há substituição. O monopólio estatal sobre serviços e produtos retira a soberania do consumidor e do povo e a coloca sob a titularidade de burocratas e governantes.
O objetivo do burocrata, agora, não é atender a demanda do consumidor, mas cumprir toda uma série de regulamentos e regras que lhe são impostas. A administração pública não pode ser avaliada em termos financeiros e não é movida pelo lucro. Inexiste restrição de orçamento ou preço de mercado a ser alcançado.
Os defensores do intervencionismo estatal se sustentam no argumento do monopólio natural, segundo o qual existiriam setores de utilidade pública tão essenciais e dispendiosos, e nos quais os investimentos necessários são muitos elevados e os custos marginais são muito baixos, que justificariam o monopólio estatal. Para Thomas DiLorenzo, a teoria do monopólio natural é uma ficção econômica criada ex post pelo governo para justificar seu poder monopolístico — ou seja, é inventada para sustentar privilégios e proteger setores que abominam a concorrência. (Em seu artigo, DiLorenzo trata a respeito das economias de escala durante a era das concessões monopolísticas e sobre as empresas privadas de utilidade pública que concorriam vigorosamente entre si nos séculos XIX e XX.)
Assim, nada justificaria a existência de monopólios naturais na economia moderna, que apenas são instrumentos de atraso ao desenvolvimento da sociedade, que acaba arcando com os prejuízos e ineficiência das estatais.
Inobstante, como verificado anteriormente, a simples concessão, permissão ou autorização para prestação de determinado serviço de utilidade pública pelo setor privado não produzirá as benesses inerentes ao livre mercado se não for acompanhada da devida desregulamentação e retirada estatal.
Sobre as privatizações ocorridas no Brasil, Leandro Roque assevera:
O esquema adotado para a privatização dos serviços de utilidade pública no Brasil — mais especificamente, os setores telefônico, elétrico (distribuição) e de saneamento básico (estes, estaduais), além de estradas e metrôs — foi o da concessão.
Neste sistema, o governo reserva o mercado em questão para as empresas vencedoras das licitações, as quais ganharão a concessão do monopólio da prestação do serviço. Esse monopólio é garantido por meio da iniciação de força física por parte do governo contra pretensos concorrentes. Em cada setor, ninguém além da empresa concessionária pode legalmente vender seus serviços. Qualquer um que porventura tente furar essa barreira será impedido pelo estado e ameaçado de violência — a qual assegura o poder do estado e da qual apenas ele detém o monopólio.
Neste sentido, advém da Escola de Chicago a Teoria da Captura, segundo a qual todo setor sob regulamentação estatal acabará influenciando (ou capturando) o governo. Este, por sua vez, será conivente com a criação de normas que favoreçam o setor regulado em troca de favores.
A criação de agências governamentais para controlar setores privatizados no Brasil e a existência de inúmeras regulamentações em conjunto com outras medidas de controle impedem a desestatização plena de serviços de telefonia, eletricidade, água, esgoto, entre outros, impedindo a entrada de novos concorrentes e resultando em malefícios próximos ao monopólio estatal. Tais males podem incluir tanto a proibição à prática de preços baixos (o que obviamente seria benéfico aos consumidores) quanto a autorização para a cobrança de valores maiores, ambas as quais geram limitação de qualidade na prestação de serviços.
Foi Israel Kizner quem apresentou o conceito de “alerta empreendedorial”, que seria aquele mantido pelos indivíduos em relação a “fins potencialmente interessantes que até então passavam despercebidos”. E também “em relação aos recursos, até então despercebidos, potencialmente interessantes e disponíveis”. Tal estado de alerta exige do empreendedor a devida atenção às contínuas alterações nos dados de mercado e à constante evolução de técnicas, preços e prestação de serviços.
Isso só é possível ao empreendedor puro e não ao detentor de privilégios monopolísticos. (Kizner define o empreendedor puro como o “tomador de decisões cujo papel brota totalmente do seu estado de alerta em relação a oportunidades até então despercebidas”.)
A competição — vista como um processo e não como situação — exige do empreendedor um estado de alerta constante, do qual surge a consequente evolução dos produtos e serviços, bem como as inovações que, de outro modo, não teriam sido antes imaginadas (ou cuja aplicação não fora levada em consideração pelos agentes econômicos).
O monopólio — ao proibir a entrada de novos empreendedores por imposição governamental — aniquila esse estado de alerta e, consequentemente, a possibilidade de desenvolvimento, aprimoramento e progresso da qualidade de vida de toda sociedade (e, assim, diverge da intenção que motivou sua instituição: a alegada utilidade/interesse social).
Vê-se, portanto, que a proposta de privatização dos Correios do Brasil deve levar em consideração não somente sua prestação pelo setor privado, como também a total desestatização e liberação para a entrada de novos concorrentes.
5. Proposta de solução prática para os serviços postais do Brasil
Diante do que já foi exposto, o processo de privatização deverá ser analisado basicamente sob três enfoques: a privatização em sentido estrito (alienação da ECT), a desestatização (livre iniciativa plena para o exercício da atividade postal) e a desregulamentação do setor.
5.1 Da Privatização da ECT
O primeiro passo para a plena privatização dos Correios deve se dar por meio da revogação das leis de constituição da ECT, com sua transformação em sociedade anônima e a consequente abertura de seu capital social para investidores privados, havendo possibilidade de se optar pelo direito de preempção (preferência) de seus empregados.
(A preferência aos empregados pulverizaria as ações da empresa, evitando a formação de monopólios indiretos. Tal solução foi adotada pelo governo Thatcher no processo de privatização de estatais)
A ideia central é fugir do tradicional modo de privatização que se tem adotado em relação a portos e aeroportos brasileiros: a concessão (que mantém forte ingerência estatal, conforme já mencionado).
A oferta pública de ações levantaria capital para pagamento de dívidas, aprimoramento tecnológico e fortalecimento da empresa, tornando-a apta a concorrer no mercado interno e externo. Toda estrutura atual poderá ser aproveitada, inclusive com opção de parcerias com outras empresas privadas, centros de distribuição, entregadores, entre outros.
5.1.1 Da privatização gradual e criação de agência provisória
Não há óbice para que o governo mantenha inicialmente a maioria das ações, de modo a estabelecer um plano progressivo de privatização, de acordo com as metas e resultados alcançados. A formação de uma agência provisória poderia ocorrer, com o intuito de controlar o processo de privatização da ECT, fomentar a livre concorrência e resolver conflitos envolvendo a privatização dos serviços postais.
Obviamente, quando se fala em uma entidade pública, corremos os riscos inerentes à corrupção usual que acomete a administração pública. Por isso, é necessário estabelecer mecanismos que evitem macular o objetivo primordial: liberar plenamente a prestação de serviços postais.
Para tanto, setores da Indústria, Comércio, Governo (Legislativo, Judiciário e Executivo) poderão integrar a agência, possibilitando certa concentricidade na elaboração do plano de privatização e liberação de mercado, evitando (ao menos mitigando) a captura de burocratas e favorecimentos indevidos.
Saliente-se, ademais, que a Agência deverá ser provisória. Assim, tão logo haja consolidação do mercado postal brasileiro e definição de regras claras de concorrência que não embaracem a liberdade das empresas, nem eliminem os eficientes do jogo, deverá a Agência Postal ser encerrada.
5.2 Liberação à livre iniciativa
O segundo passo — que deverá ser concomitante ao primeiro — exigiria emenda constitucional, a fim de retirar o privilégio de exclusividade do serviço postal, qualquer que seja, para liberar a entrada de outras empresas e, assim, honrar o princípio da livre iniciativa.
Ao mesmo tempo em que ocorre a reestruturação da ECT, a iniciativa privada deverá estar desatada para que sua criatividade e busca pelo lucro propicie inovação e desenvolvimento do setor.
Poderão ser aproveitados os centros de distribuição atual dos Correios, obviamente por meio de parcerias e pagamento do valor acordado, como também poderão ser inaugurados centros próprios, que concorrerão paritariamente com a ECT.
Entregadores e transportadores poderão se organizar e se vincular a diferentes empresas e centros de distribuição, conforme o modelo adotado por cada um. Esse plano de ação possibilita o fracionamento do serviço postal, o aproveitamento de estruturas mais dispendiosas e a inclusão de pequenos empreendedores.
Desse modo, as empresas brasileiras poderão concorrer inclusive no cenário internacional, com sucursais atuantes em outros países. Também estarão livres para impulsionar o setor postal tecnologicamente, por meio de aplicativos e outros modelos ainda não imaginados em um mercado até então engessado.
Vale ressaltar que a tendência moderna é a virtualização da comunicação, o que permite a incorporação do serviço postal a uma variedade de outros serviços, garantindo que a rentabilidade dos empreendedores não se mantenha restrita, mas, ao contrário, que incorpore soluções e práticas tecnológicas avançadas, sempre visando a atender as necessidades dos consumidores.
O presente modelo também será promissor para entidades seguradoras e de controle de qualidade, que poderão garantir o serviço e o reconhecimento de padrões de atendimento e trabalho.
Ressalte-se também a possibilidade de criação ou utilização de plataformas online já existentes para avaliação de empresas e destaque daquelas que são mais competentes.
5.3 Desregulamentação
O serviço postal brasileiro é extremamente regulado, considerando a proteção do privilégio estatal e o atendimento das demandas burocráticas. O processo de desestatização passa obrigatoriamente pela desregulamentação, com a retirada das normas disciplinadoras da atividade postal do ordenamento jurídico ou sua modificação.
Em primeiro lugar, uma emenda constitucional deverá revogar o art. 21, inciso X, da Constituição Federal, para que não seja de competência da União a manutenção do serviço postal. Abre-se a possibilidade de alterar o inciso, para que conste “manter o serviço postal e o correio aéreo nacional para regiões deficitárias”, nos termos de solução intermediária explicitada no próximo tópico.
O art. 22, inciso V, que trata da competência legislativa da União poderá ser mantido, uma vez que a norma disciplinadora da livre concorrência do setor deverá ser de âmbito nacional.
Em âmbito infraconstitucional, o Decreto-Lei nº 509/69, referente à transformação do Departamento dos Correios e Telégrafos em empresa pública, e o Decreto nº 83.726/79, que aprova seu estatuto, deverão ser ab-rogados, considerando a transformação da empresa pública em Sociedade Anônima de capital aberto.
Cabe esclarecer que a Lei nº 11.668/08 dispõe sobre o exercício da atividade de franquia postal, permitindo o desempenho de atividades auxiliares relativas ao serviço postal. Saliente-se, contudo, que mesmo por meio da franquia, continua sendo de responsabilidade da ECT a distribuição e entrega aos destinatários finais. As franquias são selecionadas por procedimento licitatório (conforme regulamentação do Decreto nº 6.639/08), logo, o exercício da atividade continua restrita aos interesses do privilégio.
Tais normas deverão ser revogadas e/ou incorporadas ao estatuto da sociedade anônima a ser formada com a abertura de capital.
Por fim, o Decreto nº 1.789/96 deverá ser modificado para incluir os prestadores de serviço privados na disciplina de controle aduaneiro, bem como o Decreto-Lei nº 1.804/80 no caso de tributação simplificada de remessas postais internacionais.
5.4 Problemática
É fato que toda proposta revela problemáticas.
Em um primeiro momento, entendemos que maiores questões repousam sobre o interesse de tributação do estado, a fiscalização de envio de mercadorias ilícitas e o atendimento de áreas carentes.
Conforme tratado no tópico anterior, as normas que disciplinam a fiscalização tributária e a fiscalização de mercadorias deverão inserir os entes privados em seu texto. Não haveria maiores prejuízos ao interesse estatal de arrecadação, afinal a estrutura de fiscalização aduaneira e tributária se mantém hígida.
Quanto às áreas deficientes, não-lucrativas e rurais não há uma resposta fácil. Embora acreditemos que, no longo prazo, o livre mercado encontrará saídas, tais áreas podem correr o risco inicial de ausência de serviços. Nesse caso, propomos uma solução realista: a divisão de parcela dos correios atuais, para que parte seja privatizada nos moldes já comentados e outra se destine ao atendimento de áreas rurais e carentes. Poderá, assim, ser estipulada cobrança de repasses das demais empresas, a fim de subsidiar o atendimento a tais áreas, sem impedir que elas também atuem, se assim desejarem — caso em que deverão ser beneficiadas com a redução ou isenção da necessidade de fazerem repasse.
Há que se reforçar que a liberação do tráfego postal impulsiona soluções criativas, de empreendedores em constante estado de alerta e que visam a otimização do lucro e a maximização da eficiência na prestação de serviços.
Conclusão
Diante do que já foi exposto, é possível concluir que a privatização e a desestatização dos Correios são o caminho adequado e sensato a ser trilhado em benefício a toda a nação. A elaboração da presente proposta é sumária, não se propondo a ser integralmente rígida, mas um norte ao processo que exigirá boa vontade de políticos e demais interessados.
Antes de tudo, será necessária a revogação e alteração das normas que hoje regem a ECT. Depois, deverá ser formado Grupo de Trabalho para normatização e criação de Agência Provisória. A ECT seria transformada em sociedade por ações, de capital totalmente aberto, enquanto o mercado de serviço postal seria completamente aberto para concorrentes nacionais e estrangeiros.
A estrutura atual dos Correios não é adequada e todos os relatórios — governamentais ou não — têm apontado nesse sentido. Mera reformulação formal não bastará, conforme magistério dos autores liberais aqui citados. A livre concorrência é determinante para a soberania dos consumidores, que poderão optar pelo prestador de serviço que melhor lhes agrade. Os prestadores de serviço e a própria ECT deverão se manter em estado de alerta, buscando sempre soluções inovadoras e atualização constante, para que não percam mercado para prestadores mais eficientes.
A liberdade é a genitora das soluções e a seleção dos eficientes e produtivos. Que a presente proposta seja útil para progresso de nosso país e fomente o repensar a respeito da estrutura de privilégio atual.
Fonte: Mises Brasil
